打贏脫貧攻堅戰(zhàn)正在全國各地全面部署展開，國務院辦公廳及時轉(zhuǎn)發(fā)了民政部等六部門《關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接的指導意見》（以下簡稱《意見》），是實施農(nóng)村低保兜底脫貧的制度性保障，是確保到2020年現(xiàn)行扶貧標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧重要舉措。

　　上世紀末，我國完成了以基本解決溫飽為目標的第一輪的大規(guī)模的農(nóng)村扶貧開發(fā)計劃（即“八七”扶貧攻堅計劃），絕對貧困人口大幅度減少。進入新世紀，剩余的農(nóng)村貧困出現(xiàn)了新的特點、反貧困的難度在加大、“八七”時期形成的中國特色開發(fā)式扶貧方式的適用性受到不少限制。為了更好地適應當前貧困的特點，拓寬反貧困的措施，中央在連續(xù)推出并實施兩個農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要的同時，開始探索提出并最終全面實施農(nóng)村最低生活保障（一下簡稱低保）制度。2002年，黨的十六大指出 “有條件的地方，探索建立農(nóng)村最低生活保障制度。”2006年，黨的十六屆六中全會提出在全國“逐步建立農(nóng)村最低生活保障制度”。2007年1月，中央一號文件要求“在全國范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度”。自此，我國形成了以低保和扶貧開發(fā)兩大制度為主干的農(nóng)村扶貧新格局。低保與扶貧開發(fā)都是農(nóng)村扶貧減貧和脫貧工作的基本制度安排，兩項制度各具特點和各自的制度優(yōu)勢，可以形成政策效應互補、形成幫扶合力，可以整體上提升的農(nóng)村反貧困效果。

　　我們也應看到，一方面，低保和扶貧開發(fā)是兩項不同的制度安排，兩項制度形成的歷史路徑不一，兩項制度有著不同的具體政策目標、不同的政策手段、不同政策適用范圍和條件和不同的政策實施的財權(quán)事權(quán)主體；另一方面，兩項制度在基層實施和實踐中也面臨類似的各地農(nóng)村社會環(huán)境差異性大、政策執(zhí)行標準模糊、政策對象精準識別困難、鄉(xiāng)村政策執(zhí)行能力不足、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)條件缺乏等問題。切實做好低保和扶貧開發(fā)兩項制度的分工協(xié)調(diào)和有效銜接，可以減少因制度不一造成的問題，更可以形成合力提升兩項制度的實施績效。實際上在低保全面實施之后，中央就提出 “實現(xiàn)農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接”的要求并開展了一些試點工作。2014年、2015年各地民政和扶貧部門開展了兩項制度銜接的信息比對等基礎(chǔ)性工作，積累了兩項制度銜接的實際工作經(jīng)驗。

　　《意見》充分體現(xiàn)了當前精準扶貧精準脫貧實踐過程中各地的需求，總結(jié)了關(guān)于低保與扶貧開發(fā)政策兩項制度銜接實踐中的各地的試點經(jīng)驗，有針對性地提出了一系列的實現(xiàn)有效銜接的指導意見。關(guān)于兩項制度的關(guān)系、學術(shù)界和實務部門有許多不同的建議，《意見》在制度銜接的目標定位上，則把重點放在圍繞脫貧攻堅加強部門協(xié)作、完善政策措施、健全工作機制、形成制度合力。《意見》具體提出了政策銜接、對象銜接、標準銜接和管理銜接四項重點任務。這四項銜接，有些過去已經(jīng)不同程度地開展了，比如對象銜接，有些則需要各地進一步提升認識、切實落實。當前的打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的許多重大舉措，比如產(chǎn)業(yè)發(fā)展、培訓教育、社會保障、生態(tài)保護，本質(zhì)上都涉及制度銜接問題。政策銜接應該成為地方政府的常態(tài)化、制度化的工作。《意見》由民政部、國務院扶貧辦、中農(nóng)辦、財政部、國家統(tǒng)計局、中國殘聯(lián)聯(lián)合提出，也是為地方的兩項制度銜接工作提供組織保障。關(guān)于政策銜接的內(nèi)容，《意見》提出了“應扶盡扶”、“應保盡保”的要求，體現(xiàn)了實事求是、因戶施策、精準幫扶、精準施救的工作原則，避免把兩項制度對立化、割裂化。“應扶盡扶”、“應保盡保”，即對于符合農(nóng)村低保條件的建檔立卡貧困戶，按規(guī)定程序納入低保范圍；對于符合扶貧條件的農(nóng)村低保家庭，按規(guī)定程序納入建檔立卡范圍，并根據(jù)不同致貧原因予以精準幫扶。同時，對于不在建檔立卡范圍內(nèi)的農(nóng)村低保對象、特困人員，要求各地統(tǒng)籌使用相關(guān)扶貧開發(fā)政策。這充分體現(xiàn)了黨中央、國務院確保小康社會一個貧困人口也不掉隊的核心原則。關(guān)于標準銜接的內(nèi)容，《意見》提出農(nóng)村低保標準低于國家扶貧標準的地方，要按照國家扶貧標準綜合確定農(nóng)村低保指導標準；農(nóng)村低保標準高于國家扶貧標準的，按照動態(tài)調(diào)整機制科學調(diào)整。這是國家層面對兩個標準關(guān)系作出的明確規(guī)范，對于做好兩項制度銜接具有重要的指導作用。

　　《意見》在工作要求、職責分工、資金統(tǒng)籌、能力建設和輿論引導方面提出了具體的時限性或操作性要求，但最核心的還是地方政府和有關(guān)部門的重視和協(xié)調(diào)。《意見》提出了一個指導性框架，關(guān)鍵仍在于落實，一些核心的問題，比如各地的低保和扶貧的標準條件、具體的人群識別程序仍然需要各地來細化、具體化和落實，各地黨委和政府以及相關(guān)部門應該按照《意見》的要求，建立溝通平臺、制定實施方案，力求做到兩項制度銜接的常態(tài)化、機制化，形成幫助貧困群體的協(xié)調(diào)互補的制度合力，進而確保到2020年現(xiàn)行扶貧標準下農(nóng)村貧困人口全部脫貧。

　　（作者為中國農(nóng)業(yè)大學人文與發(fā)展學院教授、中國社會保障學會社會救助分會副會長、國務院扶貧辦中國扶貧發(fā)展中心特聘專家）